Άρθρο του Στέργιου Κωνσταντίνου που αναρτήθηκε στο Lawspot.gr
Πρόταση για Ευρωπαϊκό Κανονισμό για τις Δημόσιες Συμβάσεις: Η νέα αρχιτεκτονική του ευρωπαϊκού δικαίου δημοσίων συμβάσεων και οι πρακτικές της συνέπειες:
Μια Ιστορική Στιγμή για το Ευρωπαϊκό Δίκαιο Δημοσίων Συμβάσεων
Στις 9 Σεπτεμβρίου 2026, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή δημοσίευσε πρόταση Κανονισμού που προοιωνίζεται εκτεταμένη αναμόρφωση του ενωσιακού πλαισίου δημοσίων συμβάσεων: Το σχέδιο Κανονισμού για τις δημόσιες συμβάσεις και τις παραχωρήσεις, επίσημα αποκαλούμενο Public Procurement Act (εφεξής το «PPA»)[1]. Το PPA προτείνεται να αντικαταστήσει, εφόσον υιοθετηθεί, τις Οδηγίες 2014/23/ΕΕ, 2014/24/ΕΕ και 2014/25/ΕΕ (η Οδηγία (ΕΕ) 2014/23 ενσωματώθηκε στην ελληνική έννομη τάξη με τον ν. 4413/2016, ενώ οι Οδηγίες (ΕΕ) 2014/24 και 2014/25/ΕΕ με τον ν. 4412/2016) με έναν ενιαίο, άμεσα εφαρμοστέο Κανονισμό που θα καλύπτει τις δημόσιες συμβάσεις, τις συμβάσεις οργανισμών κοινής ωφέλειας και τις παραχωρήσεις. Η μεταβολή δεν είναι μόνο τυπική. Το PPA φιλοδοξεί να καταστήσει τις δημόσιες συμβάσεις ισχυρό μοχλό ευρωπαϊκής βιομηχανικής στρατηγικής, γεωπολιτικής ανθεκτικότητας και ψηφιακής διακυβέρνησης. Παράλληλα, η επιλογή Κανονισμού αντί Οδηγιών περιορίζει, κατ’ αρχήν, το περιθώριο αποκλίνουσας εθνικής μεταφοράς και σηματοδοτεί σαφώς εντονότερο βαθμό εναρμόνισης του δικαίου των δημοσίων συμβάσεων σε επίπεδο Ένωσης.
Για δικηγόρους που συμβουλεύουν Αναθέτουσες Αρχές και Αναδόχους, το PPA θέτει ερωτήματα άμεσης πρακτικής σημασίας:
- Πώς θα λειτουργεί η νέα διαδικαστική αρχιτεκτονική;
- Τι σημαίνει η καθιέρωση της Βέλτιστης Σχέσης Τιμής-Ποιότητας (BPQR) ως γενικού κανόνα ανάθεσης;
- Πού εκτείνεται το νέο πλαίσιο ευρωπαϊκής προτίμησης και πού το διεθνές δίκαιο θέτει όρια;
Το παρόν άρθρο εξετάζει τις σημαντικότερες καινοτομίες της πρότασης όπως αυτή κατατέθηκε από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή. Δεδομένου ότι πρόκειται για νομοθετική πρόταση και όχι για ισχύον δίκαιο, οι επιμέρους ρυθμίσεις ενδέχεται να μεταβληθούν ουσιωδώς κατά τη συνήθη νομοθετική διαδικασία.
1. Το Ρυθμιστικό Πλαίσιο: Γιατί Ριζική Αλλαγή και Γιατί Τώρα;
1.1. Οι Αδυναμίες του Πλαισίου του 2014
Η εις βάθος αξιολόγηση των Οδηγιών του 2014 από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή επιβεβαίωσε ότι οι σημερινοί κανόνες δημοσίων συμβάσεων παρουσιάζουν σημαντικές αδυναμίες. Η πολυπλοκότητα και η έλλειψη ευελιξίας δημιουργούν σημαντική ανασφάλεια δικαίου τόσο για τις αναθέτουσες αρχές όσο και για τους οικονομικούς φορείς. Οι αναθέσεις βάσει μόνο τιμής παραμένουν συχνές, ενώ η υιοθέτηση κοινωνικών, περιβαλλοντικών και καινοτόμων απαιτήσεων παραμένει περιορισμένη. Οι κανόνες για την πρόσβαση στην αγορά για μη ευρωπαϊκές εταιρείες στερούνται σαφήνειας και δεν ανταποκρίνονται πλέον αποτελεσματικά στις σημερινές γεωπολιτικές πραγματικότητες. Τα κατακερματισμένα συστήματα ηλεκτρονικής σύναψης συμβάσεων εμποδίζουν τη δέουσα διαφάνεια και την αποτελεσματική παρακολούθηση και παρά τις βελτιώσεις στη διαφάνεια, τα κενά δεδομένων και τα προβλήματα ποιότητας σε επίπεδο ΕΕ και εθνικό επίπεδο εμποδίζουν την αποτελεσματική διακυβέρνηση, τη στρατηγική λήψη αποφάσεων και την πρόληψη της διαφθοράς.
To Ευρωπαϊκό Ελεγκτικό Συνέδριο (εφεξής «ΕΕΣ») στην Ειδική Έκθεσή του για το 2023 ενίσχυσε αυτά τα ευρήματα, επισημαίνοντας ότι ο ανταγωνισμός για δημόσιες συμβάσεις είχε μειωθεί κατά την τελευταία δεκαετία, ότι οι διαδικασίες μεμονωμένης προσφοράς είχαν γίνει όλο και πιο συχνές, και ότι η διασυνοριακή συμμετοχή ΜΜΕ παρέμενε περιορισμένη.
Πέρα από τις τεχνικές αδυναμίες, το ευρύτερο γεωπολιτικό πλαίσιο αποδείχθηκε εξίσου καθοριστικό. Τόσο οι εκθέσεις Draghi όσο και Letta αναδεικνύουν τις δημόσιες συμβάσεις όχι μόνο ως μηχανισμό δημόσιων δαπανών, αλλά και ως στρατηγικό επενδυτικό εργαλείο για την ενίσχυση της καθαρής βιομηχανικής βάσης της Ένωσης, την υποστήριξη της καινοτομίας, την προώθηση των καθαρών και ψηφιακών μεταβάσεων, καθώς και την ενίσχυση της οικονομικής ασφάλειας και της στρατηγικής αυτονομίας.
2. Η Νέα Διαδικαστική Αρχιτεκτονική
2.1. Ριζική απλοποίηση της διαδικαστικής αρχιτεκτονικής
Το PPA απλοποιεί δραστικά τον κατάλογο διαδικασιών. Σε αντίθεση με το υφιστάμενο πλαίσιο, το οποίο διακρίνει μεταξύ περισσότερων αυτοτελών ανταγωνιστικών διαδικασιών, η πρόταση οικοδομεί τη βασική διαδικαστική αρχιτεκτονική γύρω από δύο κύριες διαδικασίες: την ανοικτή και τη δυναμική. Οι διαδικασίες αυτές μπορούν να λειτουργούν με ή χωρίς κριτήρια επιλογής και με ή χωρίς διαπραγμάτευση. Προβλέπεται επιπλέον ειδική διαδικασία καινοτομίας, ενώ διατηρείται χωριστό καθεστώς για εξαιρετικές περιπτώσεις στις οποίες επιτρέπεται ανάθεση χωρίς προηγούμενη ανταγωνιστική διαδικασία, υπό τις προϋποθέσεις των άρθρων 46–48.
- Ανοικτή Διαδικασία[2]: Στην ανοικτή διαδικασία, κάθε ενδιαφερόμενος οικονομικός φορέας μπορεί να εκδηλώσει ενδιαφέρον και να υποβάλει προσφορά μέσω της ηλεκτρονικής υπηρεσίας επιλεξιμότητας. Η προθεσμία υποβολής εκδηλώσεων ενδιαφέροντος με προσφορές δεν μπορεί να είναι μικρότερη από 20 ημέρες από τη δημοσίευση της δημόσιας περίληψης ανταγωνισμού. Η εφαρμογή κριτηρίων επιλογής και η διεξαγωγή διαπραγματεύσεων αποτελούν επιλογές της αναθέτουσας αρχής, οι οποίες πρέπει να γνωστοποιούνται εκ των προτέρων στη δημόσια περίληψη ανταγωνισμού.
- Δυναμική Διαδικασία[3]: Αντικαθιστά και επεκτείνει τη λογική του υφιστάμενου δυναμικού συστήματος αγορών. Οικονομικοί φορείς μπορούν να ζητήσουν να συμμετάσχουν στη διαδικασία οποιαδήποτε στιγμή κατά τη διάρκεια ισχύος της. Όταν η δυναμική διαδικασία διεξάγεται χωρίς κριτήρια επιλογής και οι εκδηλώσεις ενδιαφέροντος για συγκεκριμένη σύμβαση υπερβαίνουν τις πέντε, η αναθέτουσα αρχή μπορεί, αντί να προσκαλέσει το σύνολο των ενδιαφερομένων, να προσκαλέσει πέντε ή περισσότερους οικονομικούς φορείς οι οποίοι επιλέγονται μέσω της ηλεκτρονικής υπηρεσίας επιλεξιμότητας με τυχαίο και αμερόληπτο αλγοριθμικό προσδιορισμό. Στη δυναμική διαδικασία με κριτήρια επιλογής, αντιθέτως, η δυνατότητα πρόσκλησης υποσυνόλου διέπεται από αντικειμενικά και μη εισάγοντα διακρίσεις κριτήρια ή κανόνες που έχουν γνωστοποιηθεί εκ των προτέρων.
- Διαδικασία Καινοτομίας[4]: Αυτή η εντελώς νέα διαδικασία επιτρέπει στους αναθέτοντες φορείς να αντιμετωπίζουν μια «κοινωνική πρόκληση» για την οποία δεν έχει εντοπιστεί κατάλληλη λύση. Η διαδικασία καινοτομίας διεξάγεται σύμφωνα με τις ακόλουθες φάσεις: προσδιορισμός της κοινωνικής πρόκλησης και σχεδιασμός του πλαισίου αξιολόγησης αξίας· έναρξη της διαδικασίας· επιλογή καινοτόμων προτάσεων λύσεων· δοκιμή, επαλήθευση και αξιολόγηση των καινοτόμων προτάσεων λύσεων· ανάθεση της δημόσιας σύμβασης.
2.2. Διαπραγματεύσεις: Γενικευμένη δυνατότητα με σαφή όρια
Μία από τις σημαντικότερες μεταβολές της πρότασης είναι η πολύ ευρύτερη ενσωμάτωση της διαπραγμάτευσης στη διαδικαστική αρχιτεκτονική. Στην ανοικτή και τη δυναμική διαδικασία η αναθέτουσα αρχή μπορεί να επιλέξει εκ των προτέρων τη διεξαγωγή διαπραγματεύσεων. Στη διαδικασία καινοτομίας προβλέπεται ειδικό στάδιο διαπραγμάτευσης για την εμπορική ανάπτυξη της καινοτόμου λύσης μετά τη φάση δοκιμής, επαλήθευσης και αξιολόγησής της.
Οι διαπραγματεύσεις μπορούν να επιτρέψουν στους αναθέτοντες φορείς να βελτιώσουν την ποιότητα, την αποτελεσματικότητα και τη συνολική αξία της προμηθευόμενης λύσης. Παράλληλα, είναι αναγκαίο να διευκρινιστεί ότι η διεξαγωγή διαπραγματεύσεων θα πρέπει να υπόκειται σε εγγυήσεις που εξασφαλίζουν την ίση μεταχείριση, την αναλογικότητα και την προστασία εμπορικά ευαίσθητων πληροφοριών.
Κατά το άρθρο 33, αντικείμενο διαπραγμάτευσης μπορούν να αποτελέσουν μόνον μη ουσιώδη χαρακτηριστικά των υπό προμήθεια έργων, αγαθών ή υπηρεσιών. Δεν αποτελούν αντικείμενο διαπραγμάτευσης οι λόγοι αποκλεισμού, τα κριτήρια επιλογής και τα κριτήρια ανάθεσης, ενώ η διαπραγμάτευση δεν μπορεί να μεταβάλει ουσιωδώς το αντικείμενο της σύμβασης. Οι μη διαπραγματεύσιμοι όροι πρέπει να προσδιορίζονται εκ των προτέρων με επαρκή σαφήνεια.
3. Η Βέλτιστη Σχέση Τιμής-Ποιότητας (BPQR) ως γενικός κανόνας ανάθεσης
3.1. Η BPQR ως προεπιλεγμένη μέθοδος ανάθεσης
Ίσως καμία άλλη διάταξη δεν θα αναδιαμορφώσει περισσότερο την καθημερινή πρακτική από την καθιέρωση της Βέλτιστης Σχέσης Τιμής-Ποιότητας (εφεξής «BPQR») ως προεπιλεγμένης μεθόδου ανάθεσης.
Οι Αναθέτουσες Αρχές, αναθέτουν τη σύμβαση στον οικονομικό φορέα που προσφέρει την καλύτερη ποιότητα για τα χρήματα. Για τον σκοπό αυτό, αξιολογούν τις προσφορές σύμφωνα με τη μέθοδο της βέλτιστης σχέσης τιμής-ποιότητας και εφαρμόζουν τα κριτήρια ανάθεσης με την προβλεπόμενη ελάχιστη στάθμιση ποιότητας, με την επιφύλαξη της ειδικής δυνατότητας παρέκκλισης του άρθρου 98 παρ. 5.
Η πρόταση προβλέπει, συνεπώς, ελάχιστη στάθμιση 30% για τα κριτήρια ποιότητας και 50% για τις συμβάσεις εντάσεως εργασίας. Η αιτιολογική σκέψη 42 προσθέτει ότι, στην τελευταία περίπτωση, η ποιοτική στάθμιση θα πρέπει να περιλαμβάνει σημαντικές κοινωνικές παραμέτρους. Ιδιαίτερη προσοχή απαιτείται στη διάκριση μεταξύ του δεσμευτικού κειμένου του άρθρου 98 και των επεξηγηματικών διατυπώσεων των αιτιολογικών σκέψεων.
Παράλληλα, οι Αναθέτουσες Αρχές μπορούν να παρεκκλίνουν από τον κανόνα της ελάχιστης στάθμισης, όταν η ποιότητα των προμηθευόμενων έργων, αγαθών ή υπηρεσιών μπορεί να εξασφαλιστεί επαρκώς μέσω τεχνικών προδιαγραφών, όρων εκτέλεσης της σύμβασης ή συνδυασμού των μέσων αυτών με ποιοτικά κριτήρια ανάθεσης. Η επιλογή αυτή δεν είναι ανεπιφύλακτη: η αναθέτουσα αρχή οφείλει να αναφέρει στη δημόσια περίληψη ανταγωνισμού τον τρόπο με τον οποίο δικαιολογείται η παρέκκλιση.
3.2. Κριτήρια Ποιότητας: Εύρος και Εγγυήσεις
Τα κριτήρια ποιότητας αναφέρονται σε οποιαδήποτε κριτήρια που χρησιμοποιούνται για την αξιολόγηση του βαθμού στον οποίο μια προσφορά προτείνει ευεργετικά, αποτελεσματικά ή βιώσιμα αποτελέσματα σε σχέση με το αντικείμενο της σύμβασης. Η ποιότητα της προσφοράς μπορεί, για παράδειγμα, να αφορά τεχνική αξία, αισθητικά και λειτουργικά χαρακτηριστικά, προσβασιμότητα, σχεδιασμό για όλους τους χρήστες και μεθόδους παραγωγής· περιβαλλοντικές και κλιματικές εκτιμήσεις· κοινωνικές εκτιμήσεις· στόχους καινοτομίας· συμφέροντα ασφάλειας και δημόσιας τάξης· απαιτήσεις ανθεκτικότητας και ασφάλειας εφοδιαστικής αλυσίδας· ή απαιτήσεις ευρωπαϊκής προτίμησης όπου εφαρμόζονται με τη μορφή βαθμών ανάθεσης.
4. Το Πλαίσιο Ευρωπαϊκής Προτίμησης: Γεωπολιτική και Δίκαιο Δημοσίων Συμβάσεων
4.1. Η Διευκρίνιση του Νομικού Τοπίου από το ΔΕΕ
Η αρχιτεκτονική του Κεφαλαίου 5 του PPA για την ευρωπαϊκή προτίμηση οικοδομείται άμεσα σε δύο ορόσημα αποφάσεις του ΔΕΕ: Στην υπόθεση «Kolin İnşaat»[5], το ΔΕΕ επιβεβαίωσε ότι οι ενωσιακές Οδηγίες δημοσίων συμβάσεων δεν επεκτείνουν δικαιώματα ή δικονομικές προστασίες σε οικονομικούς φορείς τρίτων χωρών που δεν έχουν συνάψει εφαρμοστέες διεθνείς συμφωνίες με την Ένωση. Καθοριστικά, το ΔΕΕ έκρινε ότι η ρύθμιση της πρόσβασης τρίτων χωρών στην αγορά δημοσίων συμβάσεων της ΕΕ εμπίπτει στην αποκλειστική αρμοδιότητα της Ένωσης ως μέρος της κοινής εμπορικής πολιτικής. Στην υπόθεση «Qingdao»[6], το ΔΕΕ εφάρμοσε την ίδια αρχή στη συμμετοχή κινεζικής εταιρείας σε ρουμανική σύμβαση.
Σύμφωνα με τη νομολογία του ΔΕΕ και ιδίως τις αποφάσεις του στις ως άνω υποθέσεις Kolin και Qingdao, τα δικαιώματα και οι αρχές που απορρέουν από το ενωσιακό δίκαιο δημοσίων συμβάσεων δεν επεκτείνονται σε οικονομικούς φορείς, αγαθά, υπηρεσίες ή έργα καταγόμενα από τρίτες χώρες που δεν καλύπτονται από τέτοιες διεθνείς δεσμεύσεις.
4.2. Η Έννοια της Κάλυψης και το Εργαλείο Access2Markets
Το PPA εισάγει θεμελιώδη διάκριση μεταξύ «καλυπτόμενων» οικονομικών φορέων, δηλαδή αυτών που κατάγονται από τρίτες χώρες που είναι μέρη της Συμφωνίας του ΠΟΕ για τις Δημόσιες Συμβάσεις (GPA), υπό τους ειδικότερους όρους της σχετικής κάλυψης, ή χώρες που έχουν συνάψει διμερείς εμπορικές συμφωνίες με την Ένωση και «μη καλυπτόμενων».
Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή προβλέπεται να διαθέτει δημοσίως προσβάσιμο διαδικτυακό εργαλείο, μέσω του «Access2Markets», το οποίο θα αποτυπώνει κατά τρόπο πλήρη και επικαιροποιημένο τις δεσμεύσεις της Ένωσης στον τομέα των δημοσίων συμβάσεων στο πλαίσιο διεθνών συμφωνιών.
Η έννοια της «κάλυψης» δεν ταυτίζεται απλώς με τη χώρα καταγωγής του οικονομικού φορέα. Εξαρτάται από τις συγκεκριμένες διεθνείς δεσμεύσεις που εφαρμόζονται στην εκάστοτε διαδικασία, συμπεριλαμβανομένων του είδους της αναθέτουσας αρχής, του αντικειμένου και των εφαρμοστέων κατώτατων ορίων και εξαιρέσεων.
Οι Αναθέτουσες Αρχές καθορίζουν, για τους σκοπούς συγκεκριμένης διαδικασίας σύναψης σύμβασης, ποιοι οικονομικοί φορείς, αγαθά, υπηρεσίες και έργα καλύπτονται βάσει των εφαρμοστέων διεθνών συμφωνιών, όπως αντικατοπτρίζονται στο διαδικτυακό εργαλείο.
4.3. Η Εργαλειοθήκη Μέτρων Προτίμησης
Για οικονομικούς φορείς, αγαθά, υπηρεσίες ή έργα που δεν απολαύουν της σχετικής διεθνούς κάλυψης, οι Αναθέτουσες Αρχές μπορούν να ασκήσουν μια σταδιακή εργαλειοθήκη μέτρων προτίμησης. Οι Αναθέτουσες Αρχές μπορούν, μεταξύ άλλων, να περιορίζουν τη συμμετοχή αποκλειστικά σε οικονομικούς φορείς και υπεργολάβους με καταγωγή από την Ένωση και σε καλυπτόμενους, να απαιτούν τα προσφερόμενα αγαθά, υπηρεσίες και έργα να προέρχονται από την Ένωση ή να είναι καλυπτόμενα, να εφαρμόζουν, αποκλειστικά για τους σκοπούς αξιολόγησης και κατάταξης, ποσοστιαία μείωση στην τιμή μιας προσφοράς ή να κατανέμουν πρόσθετους βαθμούς ανάθεσης. Η λογιστική αυτή μείωση δεν επηρεάζει το συμβατικό τίμημα που θα καταβληθεί στον ανάδοχο· χρησιμοποιείται μόνο για τη συγκριτική αξιολόγηση των προσφορών. Μπορούν επίσης να απορρίπτουν προσφορά όταν η αξία ενωσιακών ή καλυπτόμενων αγαθών, υπηρεσιών ή έργων που περιλαμβάνονται σε αυτή είναι κατώτερη του 50% της συνολικής εκτιμώμενης αξίας της προσφοράς.
Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή εξουσιοδοτείται επίσης, βάσει του Άρθρου 75, τροποποιεί το άρθρο 73 ώστε να απαιτεί από τις αναθέτουσες αρχές την εφαρμογή μίας ή περισσότερων από τις εκεί προβλεπόμενες απαιτήσεις ευρωπαϊκής προτίμησης έναντι μη καλυπτόμενων οικονομικών φορέων, υπεργολάβων, αγαθών, υπηρεσιών ή έργων, όταν τούτο επιβάλλεται από το συμφέρον της Ένωσης. Η πρόβλεψη αυτή ενισχύει σημαντικά τη δυνατότητα άσκησης ενιαίας πολιτικής δημοσίων συμβάσεων σε επίπεδο Ένωσης. Η εξουσία αυτή, ωστόσο, δεν είναι απεριόριστη: η πρόταση προβλέπει ειδικές εξαιρέσεις από την εφαρμογή των απαιτήσεων ευρωπαϊκής προτίμησης, μεταξύ άλλων όταν δεν υφίσταται εύλογη εναλλακτική προμήθειας ή όταν η εφαρμογή τους θα συνεπαγόταν δυσανάλογο κόστος.
Σημειώνεται ότι το πλαίσιο ενωσιακής προτίμησης λειτουργεί παράλληλα (και όχι σε αντικατάσταση) υφιστάμενων μέσων όπως ο Κανονισμός (ΕΕ) 2022/1031 (Διεθνές Μέσο Δημοσίων Συμβάσεων), ο Κανονισμός (ΕΕ) 2022/2560 (Κανονισμός για τις Ξένες Επιδοτήσεις) και τα εφαρμοστέα εμπορικά μέτρα άμυνας. Η πρόταση εφαρμόζεται με την επιφύλαξη των εμπορικών πολιτικών μέσων της Ένωσης που περιέχουν διατάξεις σχετικά με τις δημόσιες συμβάσεις, ιδίως του Κανονισμού (ΕΕ) 2022/2560 για τις ξένες επιδοτήσεις, καθώς και μέτρων στο πλαίσιο της εργαλειοθήκης εμπορικής άμυνας και περιοριστικών μέτρων της Ένωσης.
5. Στρατηγικές Δημόσιες Συμβάσεις: Πράσινες, Κοινωνικές και Καινοτομία
5.1. Πράσινες Δημόσιες Συμβάσεις
Στον τομέα των περιβαλλοντικών δημοσίων συμβάσεων, η πρόταση παρέχει σαφέστερες νομικές βάσεις για τη χρήση περιβαλλοντικών απαιτήσεων καθ’ όλη τη διάρκεια του κύκλου δημοσίων συμβάσεων. Ενισχύει τη συνεισφορά των δημοσίων συμβάσεων στην κυκλικότητα, το ανακυκλωμένο και ανακαινισμένο περιεχόμενο, την ανάκτηση αποβλήτων και την ενεργειακή απόδοση, και δημιουργεί πλαίσιο για υποχρεωτικές πράσινες απαιτήσεις δημοσίων συμβάσεων για ορισμένες κατηγορίες προϊόντων, όπου η αποκλίνουσα εφαρμογή απαιτήσεων κινδυνεύει να προκαλέσει κατακερματισμό της αγοράς.
5.2. Κοινωνικά Υπεύθυνες Δημόσιες Συμβάσεις
Στον τομέα των κοινωνικά υπεύθυνων δημοσίων συμβάσεων, η πρόταση αναδεικνύει σειρά σημαντικών κοινωνικών στόχων, συμπεριλαμβανομένης της κοινωνικής ένταξης, της ένταξης στην αγορά εργασίας, της προσβασιμότητας για άτομα με αναπηρία, της βελτίωσης των συνθηκών εργασίας, της επιμόρφωσης και επανακατάρτισης του εργατικού δυναμικού, της ισότητας των φύλων και της προστασίας των ανθρωπίνων δικαιωμάτων στις αλυσίδες εφοδιασμού.
5.3. Καινοτομία και Διανοητική Ιδιοκτησία
Ο κανόνας κατανομής δικαιωμάτων διανοητικής ιδιοκτησίας στο πλαίσιο της νέας διαδικασίας καινοτομίας χρήζει ιδιαίτερης προσοχής. Για δημόσιες συμβάσεις που υπόκεινται στη διαδικασία καινοτομίας, οι οικονομικοί φορείς διατηρούν την κυριότητα των δικαιωμάτων διανοητικής ιδιοκτησίας που προκύπτουν κατά τη διάρκεια της διαδικασίας καινοτομίας ή κατά την εκτέλεση της αντίστοιχης δημόσιας σύμβασης, εκτός εάν αυτό δικαιολογείται από υπέρτερους λόγους δημοσίου συμφέροντος που δηλώνονται σαφώς στα έγγραφα σύναψης σύμβασης. Τέτοιοι υπέρτεροι λόγοι δημοσίου συμφέροντος μπορεί να αφορούν, μεταξύ άλλων, την ανάγκη πρόληψης τεχνολογικής εξάρτησης ή προστασίας της ασφάλειας ή κρίσιμων δημόσιων υπηρεσιών.
6. Ασφάλεια, Ανθεκτικότητα και Κρίσιμες Υποδομές
Το Κεφάλαιο 4 του Μέρους ΙΙΙ εισάγει ένα οριζόντιο πλαίσιο για την ενσωμάτωση παραμέτρων ασφάλειας, δημόσιας τάξης, ανθεκτικότητας και ασφάλειας εφοδιασμού στις δημόσιες συμβάσεις. Οι Αναθέτουσες Αρχές λαμβάνουν κατάλληλα μέτρα, σε οποιοδήποτε στάδιο της διαδικασίας σύναψης σύμβασης, από το σχεδιασμό και τη διαβούλευση με την αγορά έως την ανάθεση και εκτέλεση της σύμβασης, για να εξασφαλίσουν την προστασία των συμφερόντων ασφάλειας και δημόσιας τάξης της Ένωσης ή ενός ή περισσοτέρων κρατών μελών όταν η συγκεκριμένη διαδικασία έχει εντοπιστεί ως παρουσιάζουσα ή περιλαμβάνουσα κίνδυνο για την ασφάλεια ή τη δημόσια τάξη, με σκοπό την προστασία των σχετικών συμφερόντων της Ένωσης ή ενός ή περισσότερων κρατών μελών.
Όπου μια σύμβαση πρόκειται να εκτελεστεί από κρίσιμη οντότητα, η αναθέτουσα αρχή συμπεριλαμβάνει, όπου αυτό είναι σχετικό, στα έγγραφα της σύμβασης απαιτήσεις για την ασφάλεια εφοδιασμού και την ανθεκτικότητα.
Η ίδια η ψηφιακή υποδομή ηλεκτρονικής σύναψης συμβάσεων εντάσσεται στο πεδίο εφαρμογής: οι πάροχοι υπηρεσιών ηλεκτρονικής σύναψης συμβάσεων πρέπει να είναι εγκατεστημένοι στον ΕΟΧ, να ανήκουν και να ελέγχονται από φυσικά ή νομικά πρόσωπα εγκατεστημένα στον ΕΟΧ και κανένα φυσικό ή νομικό πρόσωπο εγκατεστημένο σε τρίτη χώρα δεν ασκεί, άμεσα ή έμμεσα, καθοριστική επιρροή επ’ αυτών. Οι πάροχοι υπηρεσιών ηλεκτρονικής σύναψης συμβάσεων αποθηκεύουν όλα τα δεδομένα που αφορούν διαδικασίες δημοσίων συμβάσεων στον ΕΟΧ.
Οι ρυθμίσεις αυτές καταδεικνύουν ότι η ασφάλεια της εφοδιαστικής αλυσίδας και η κυριαρχία επί των δεδομένων μετατρέπονται σε αυτοτελείς παραμέτρους του σχεδιασμού δημοσίων συμβάσεων, χωρίς όμως όλες οι ειδικότερες υποχρεώσεις να εφαρμόζονται αδιακρίτως σε κάθε διαδικασία.
7. Ψηφιακή Υποδομή: Η Ευρωπαϊκή Αγορά Δημοσίων Συμβάσεων
Το PPA επιβάλλει ολοκληρωμένο ψηφιακό μετασχηματισμό της διαχείρισης δημοσίων συμβάσεων. Τρία αλληλένδετα συστήματα είναι κεντρικής σημασίας:
- Δίκτυο Διαλειτουργικότητας[7]: Ασφαλές δίκτυο ανταλλαγής δεδομένων που θεσπίζεται ή ορίζεται από την Ευρωπαϊκή Επιτροπή, εφαρμόζοντας εναρμονισμένα σημασιολογικά πρότυπα.
- Ηλεκτρονική Υπηρεσία Επιλεξιμότητας[8]: Ψηφιακή υπηρεσία επαλήθευσης για λόγους αποκλεισμού, κριτήρια επιλογής και απαιτήσεις καταγωγής, που εφαρμόζει την αρχή άπαξ. Δηλαδή οι οικονομικοί φορείς κοινοποιούν τα αποδεικτικά στοιχεία μία φορά, όχι επανειλημμένως.
- Εθνικοί Χώροι Δεδομένων Δημοσίων Συμβάσεων και ΧΔΔΣ Ένωσης[9]: Κάθε κράτος μέλος δημιουργεί ή ορίζει Εθνικό Χώρο Δεδομένων Δημοσίων Συμβάσεων ως κεντρικό εθνικό σημείο πρόσβασης στις πληροφορίες που αφορούν δημόσιες συμβάσεις και τον κύκλο ζωής συμβάσεων.
Η Ευρωπαϊκή Επιτροπή εκτιμά ότι για τους οικονομικούς φορείς, οι νέες απαιτήσεις συνεπάγονται επαναλαμβανόμενο κόστος 477 εκατ. ευρώ, που αντισταθμίζεται πλήρως από επαναλαμβανόμενες εξοικονομήσεις 1 δισ. ευρώ από το ψηφιακό οικοσύστημα και άλλες απλοποιήσεις. Για τις Αναθέτουσες Αρχές, το νέο επαναλαμβανόμενο κόστος ανέρχεται σε 141 εκατ. ευρώ, ενώ το ψηφιακό οικοσύστημα αποφέρει ετήσιες εξοικονομήσεις 220 εκατ. ευρώ.
8. Διακυβέρνηση, Ακεραιότητα και Επαγγελματοποίηση
Το PPA ενισχύει τις υποχρεώσεις παρακολούθησης και ακεραιότητας σε εθνικό επίπεδο και σε επίπεδο Ένωσης. Οι αναθέτοντες φορείς λαμβάνουν κατάλληλα, αναλογικά και αποτελεσματικά μέτρα για την καταπολέμηση της απάτης, της ευνοιοκρατίας, της σύμπραξης και της διαφθοράς, καθώς και για την αποτελεσματική πρόληψη, εντοπισμό και αποκατάσταση των συγκρούσεων συμφερόντων που προκύπτουν κατά τη διεξαγωγή διαδικασιών σύναψης συμβάσεων και κατά την εκτέλεση δημοσίων συμβάσεων. Για την υποστήριξη αυτών των μέτρων, οι Αναθέτουσες Αρχές χρησιμοποιούν, πριν από την ανάθεση και κατά περίπτωση κατά την εκτέλεση της σύμβασης, κατάλληλα εργαλεία ανάλυσης κινδύνου βάσει δεδομένων, όπως το Arachne+ ή ισοδύναμο εργαλείο διαθέσιμο σε εθνικό επίπεδο.
9. Παραχωρήσεις: Υπό Μία Στέγη
Η ενοποίηση των κανόνων παραχωρήσεων στο PPA εξαλείφει την ασυμμετρία μεταξύ δημοσίων συμβάσεων και παραχωρήσεων. Ο ορισμός του «λειτουργικού κινδύνου» διευκρινίζεται: «λειτουργικός κίνδυνος» σημαίνει ο κίνδυνος να μη μπορέσει ο παραχωρησιούχος, υπό κανονικές συνθήκες λειτουργίας, να ανακτήσει τις επενδύσεις που πραγματοποίησε και τις δαπάνες που επωμίστηκε για την εκτέλεση των έργων ή την παροχή και διαχείριση των υπηρεσιών που αποτελούν το αντικείμενο της παραχώρησης, με αποτέλεσμα ο παραχωρησιούχος να φέρει τον κίνδυνο ζημιών που συνδέονται με την εκτέλεση της παραχώρησης. Ο λειτουργικός κίνδυνος πρέπει να συνεπάγεται πραγματική έκθεση στις μεταβαλλόμενες συνθήκες της αγοράς, και τυχόν εκτιμώμενη ζημία του παραχωρησιούχου να μην είναι οικονομικά ασήμαντη.
10. Πρακτικά Συμπεράσματα για τους Νομικούς Συμβούλους
Το σχέδιο Κανονισμού για τις Δημόσιες Συμβάσεις, εάν υιοθετηθεί σε μορφή που διατηρεί τους βασικούς άξονες της πρότασης, θα αναδιαμορφώσει ριζικά το νομικό τοπίο των δημοσίων συμβάσεων σε όλα τα 27 κράτη μέλη. Οι νομικοί σύμβουλοι θα πρέπει να προετοιμαστούν σε διάφορα επίπεδα:
- Διαδικαστική στρατηγική: Η νέα ανοικτή και η δυναμική διαδικασία απαιτούν από τις αναθέτουσες αρχές συνειδητές και εκ των προτέρων τεκμηριωμένες επιλογές ως προς τη χρήση κριτηρίων επιλογής και τη διαπραγμάτευση.
- Τεκμηρίωση ανάθεσης: Η BPQR ως γενικός κανόνας, σε συνδυασμό με τις ελάχιστες σταθμίσεις ποιότητας, απαιτεί από τις Αναθέτουσες Αρχές ισχυρές, ελέγξιμες μεθοδολογίες αξιολόγησης. Η χρήση της παρέκκλισης του άρθρου 98 παρ. 5 απαιτεί σαφή τεκμηρίωση του σκεπτικού της αναθέτουσας αρχής.
- Συμμετοχή τρίτων χωρών: Το πλαίσιο ευρωπαϊκής προτίμησης, οικοδομημένο πάνω στη νομολογία Kolin και Qingdao, δημιουργεί ένα περισσότερο διαβαθμισμένο σύστημα πρόσβασης στην αγορά. Το εργαλείο Access2Markets αναμένεται να αποκτήσει κρίσιμη πρακτική σημασία, καθώς η διεθνής «κάλυψη» θα πρέπει να εξετάζεται σε επίπεδο συγκεκριμένης διαδικασίας και όχι μόνο βάσει της χώρας καταγωγής του προσφέροντος.
- Ασφάλεια και επαγγελματική επιμέλεια: Ζητήματα ασφάλειας εφοδιασμού, κυβερνοασφάλειας, υπεργολαβικών αλυσίδων και εξάρτησης από τρίτες χώρες αποκτούν πλέον σαφή κανονιστική διάσταση, ιδίως στις συμβάσεις που παρουσιάζουν κινδύνους ασφάλειας ή συνδέονται με κρίσιμες οντότητες και υποδομές. Η ακριβής έκταση κάθε υποχρέωσης θα πρέπει να εξετάζεται με βάση το είδος και το αντικείμενο της συγκεκριμένης σύμβασης.
- Ψηφιακή ετοιμότητα: Η ηλεκτρονική υπηρεσία επιλεξιμότητας και η αρχή άπαξ θα απαιτήσουν επένδυση σε ψηφιακά επαγγελματικά διαπιστευτήρια και δυνατότητες διαλειτουργικότητας. Η πρόταση προβλέπει ότι ο Κανονισμός θα αρχίσει να εφαρμόζεται δύο έτη μετά την έναρξη ισχύος του, διάστημα που θα είναι κρίσιμο για την τεχνική και οργανωτική προετοιμασία των εμπλεκομένων.
- Στρατηγική Δικαιωμάτων Διανοητικής Ιδιοκτησίας στις καινοτόμες διαδικασίες: Η εκ προοιμίου διατήρηση των ΔΙΚ από τους οικονομικούς φορείς στις διαδικασίες καινοτομίας αναδιαμορφώνει την εμπορική εξίσωση για τις δημόσιο-ιδιωτικές συνεργασίες στον τομέα της καινοτομίας. Οι αναθέτουσες αρχές θα πρέπει, παράλληλα, να σχεδιάζουν με ιδιαίτερη προσοχή το εύρος των αδειών χρήσης που χρειάζονται για τη λειτουργία, συντήρηση, προσαρμογή και μελλοντική αξιοποίηση των παραδοτέων, καθώς και τις εξαιρετικές περιπτώσεις στις οποίες μπορεί να δικαιολογείται διαφορετική κατανομή της κυριότητας των δικαιωμάτων.
Το PPA δεν έχει υιοθετηθεί ακόμα, αλλά αποτελεί πρόταση της Επιτροπής η οποία θα εξεταστεί από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο της Ε.Ε. στο πλαίσιο της συνήθους νομοθετικής διαδικασίας. Συνεπώς, το τελικό κανονιστικό πλαίσιο μπορεί να αποκλίνει ουσιωδώς από το κείμενο που αναλύεται στο παρόν άρθρο. Για τον λόγο αυτό, η παρακολούθηση της νομοθετικής πορείας του PPA καθίσταται ήδη ουσιώδες μέρος της προετοιμασίας τόσο των Αναθετουσών Αρχών όσο και των οικονομικών φορέων και των νομικών τους συμβούλων.
[1] Ευρωπαϊκή Επιτροπή, «Proposal for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on public contracts and concessions, repealing Directives 2014/23/EU, 2014/24/EU and 2014/25/EU, and amending Regulations (EC) No 1370/2007, (EU) 2023/1542, (EU) 2024/1157, (EU) 2024/1252, (EU) 2024/1735, (EU) 2024/1781, (EU) 2024/2847, (EU) 2024/3110 and (EU) 2025/40, and Directives 2008/98/EC, (EU) 2019/882, (EU) 2022/2381, (EU) 2023/1791 and (EU) 2024/1760 (Public Procurement Act)», COM(2026) 590 final, 09/09/2026
[2] PPA, Άρθρο 34
[3] PPA, Άρθρο 36
[4] PPA, Άρθρα 41–45
[5] ΔΕΕ, Kolin Inşaat Turizm Sanayi ve Ticaret, C-652/22, ECLI:EU:C:2024:910, 22/10/2024
[6] ΔΕΕ, CRRC Qingdao Sifang and Others, C-266/22, ECLI:EU:C:2025:178, 13/03/2025,
[7] PPA, Άρθρο 128
[8] PPA Άρθρο 133
[9] PPA, Άρθρα 134–135